밭에 컨테이너를 들였다면 — 농지 불법전용이 되는 경우

핵심 요지

농지를 농작물 경작이나 다년생식물 재배 등 농업생산·농지개량 외의 용도로 쓰려면 원칙적으로 농지전용허가를 받아야 하고, 허가 없이 전용하면 농업진흥지역 안은 5년 이하의 징역 또는 토지가액 이하의 벌금, 농업진흥지역 밖은 3년 이하의 징역 또는 토지가액의 100분의 50 이하의 벌금에 처해지며 징역과 벌금을 함께 받을 수도 있습니다. 다만 도시지역·계획관리지역 안의 협의 절차를 거친 농지나 농지전용신고 대상 등 제34조 제1항 각 호의 경우는 허가 대상에서 빠집니다. 농지인지는 지목이 아니라 실제 현상으로 가립니다. 잠깐 쓰는 경우에도 용도에 따라 타용도 일시사용허가나 신고 대상이 될 수 있어, 단기간이라는 이유만으로 절차가 면제되지는 않습니다.

작성 · 장세훈 변호사 · 법무법인 더프라임

대구 근교와 경북에는 논밭 사이로 창고와 주차 공간, 자재 적치장이 들어선 모습을 흔히 봅니다. 잠깐 컨테이너를 두었을 뿐이다, 서류상 지목이 밭이 아니다, 나중에 다시 농사지으면 된다고 생각하시는 경우가 많습니다. 그런데 농지법은 서류보다 땅의 실제 모습을 보고, 얼마나 오래 썼는지보다 허가를 받았는지를 먼저 봅니다. 어디서 갈리는지 정리해 드립니다.

농지인지는 지목이 아니라 실제 모습으로 가립니다

농지법 제2조 제1호 가목은 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지를 농지로 정합니다. 초지법에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외됩니다.

대법원도 어떤 토지가 농지인지는 공부상 지목과 상관없이 그 토지의 사실상 현상에 따라 가려야 한다고 봅니다. 그래서 지목이 전으로 되어 있어도 농지로서의 현상을 잃었고 그 상태가 일시적이지 않다면 더 이상 농지가 아닙니다(대법원 2009. 4. 16. 선고 2007도6703 전원합의체 판결).

반대로 현상을 잃은 상태가 일시적이고 원상회복이 쉽다면 여전히 농지입니다(대법원 2015. 3. 12. 선고 2013도10544 판결). 지금 농사를 짓고 있지 않다는 사정만으로 농지가 아니라고 단정할 수 없는 이유입니다.

전용이란 무엇인가

제2조 제7호는 농지의 전용을 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것이라고 정합니다. 다만 같은 조 제1호 나목의 개량시설이나 농축산물 생산시설 부지, 다목의 농작업에 필요한 편의 시설 부지로 쓰는 경우는 전용으로 보지 않습니다.

제34조 제1항은 농지를 전용하려는 사람에게 농림축산식품부장관의 허가를 받도록 합니다. 다만 도시지역이나 계획관리지역 안의 농지로서 협의를 거친 농지 등을 전용하는 경우, 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 전용하는 경우, 산지전용허가 없이 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우는 허가 대상에서 빠집니다.

일시적으로 쓰는 경우에도 절차가 따로 있습니다. 제36조는 간이 농수축산업용 시설이나 주된 사업을 위한 현장 사무소·부대시설 설치, 물건 적치 등을 위해 일정 기간 쓴 뒤 농지로 복구한다는 조건으로 받는 타용도 일시사용허가를, 제36조의2는 썰매장·지역축제장처럼 일시적으로 쓰거나 그런 시설을 일시적으로 설치하는 경우의 타용도 일시사용신고를 정합니다. 그래서 현행법에서는 이용 목적과 시설, 기간에 따라 전용허가, 전용신고, 타용도 일시사용허가, 타용도 일시사용신고 가운데 어느 절차 대상인지를 먼저 구별해야 합니다. 단기간 쓴다는 이유만으로 절차가 면제되는 것은 아닙니다.

컨테이너를 두었다는 사실만으로 결론이 정해지지도 않습니다. 제2조 제1호 나목·다목이 정한 농업용 시설의 부지로 쓰는 것이라면 전용으로 보지 않으므로, 무엇을 위해 두었는지와 그에 맞는 절차를 밟았는지를 함께 따집니다.

허가 없이 전용하면

제58조는 농업진흥지역 안인지 밖인지로 형을 나눕니다. 농업진흥지역의 농지를 허가 없이 전용하면 5년 이하의 징역 또는 해당 토지의 개별공시지가에 따른 토지가액에 해당하는 금액 이하의 벌금입니다. 농업진흥지역 밖의 농지라면 3년 이하의 징역 또는 토지가액의 100분의 50에 해당하는 금액 이하의 벌금입니다. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받은 경우도 같습니다.

제58조 제3항에 따라 징역형과 벌금형은 함께 선고될 수 있습니다. 벌금의 상한이 고정 금액이 아니라 땅값에 따라 정해진다는 점도 이 죄의 특징입니다.

전용신고 대상인데 신고 없이 전용한 경우와 타용도 일시사용신고 대상인데 신고 없이 다른 용도로 쓴 경우는 제60조에 따라 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금이고, 타용도 일시사용허가를 받지 않고 다른 용도로 쓴 경우는 제59조에 따라 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금입니다. 법인이나 개인의 업무에 관하여 종업원 등이 위반한 경우에는 제62조의 양벌규정에 따라 법인이나 개인에게도 벌금형이 과해질 수 있습니다. 다만 위반을 막기 위해 상당한 주의와 감독을 게을리하지 않았다면 그렇지 않습니다.

잠깐 썼을 뿐이라는 말은 통하지 않을 수 있습니다

구 농지법이 적용된 사건에서 대법원은, 허가 없이 농지를 일시적이나마 농작물 경작이나 다년생식물 재배 외의 용도로 사용한 경우에도 일시사용허가의 요건을 갖추지 않는 한 무허가 농지전용에 해당한다고 보았습니다(대법원 2012. 10. 25. 선고 2010도5112 판결). 다른 용도로 일정 기간 쓰려면 농지로 복구한다는 조건으로 일시사용허가를 받는 길이 따로 있었기 때문입니다. 현행법에서는 앞에서 본 것처럼 일시사용허가와 일시사용신고가 나뉘어 있으므로, 어느 절차 대상이었는지를 함께 확인해야 합니다.

그 사건에서 피고인은 밭에 유골을 묻고 대리석 덮개를 설치한 뒤 주위에 잔디를 심었고, 며칠 뒤 그곳에서 제사를 지냈습니다. 원심은 그 위에 다시 흙을 덮고 참깨를 심었다는 이유로 무죄로 보았지만, 대법원은 사용이 일시적이었다거나 얼마 지나지 않아 다시 경작을 시작했다고 해서 달리 볼 것은 아니라며 원심판결 중 무죄 부분을 파기했습니다.

허가 기간이 끝났는데 계속 쓰고 있다면

일시사용허가를 받아 쓰던 땅을 허가 기간이 끝난 뒤에도 그대로 쓰는 경우가 있습니다. 대법원 2013도10544 판결의 사건에서 피고인은 일시사용허가를 받아 논 등을 진입로와 돌파쇄기, 관리사무실 부지로 쓰다가 기간이 끝난 뒤에도 시설물을 철거하지 않고 계속 썼습니다.

이 사건은 일시사용허가 기간이 끝난 뒤 연장허가 없이 계속 쓴 것이 무허가 타용도 일시사용으로 기소된 사건으로, 앞에서 본 제58조의 무허가 전용과는 다른 죄입니다. 현행법에서는 제59조 제2호가 무허가 타용도 일시사용을 정하고 있습니다. 여기서는 이 사건의 농지 해당성 판단을 소개합니다.

원심은 이미 농지의 현상을 잃었으므로 농지가 아니라며 무죄로 보았습니다. 대법원은 허가 기간이 끝나면 농지로 복구해야 할 땅이고, 진입로는 포장되어 있지 않았으며, 시설물도 컨테이너 가건물 정도여서 철거가 어렵지 않아 보인다는 점을 들어, 여전히 농지에 해당한다고 볼 여지가 충분하다며 원심을 파기했습니다.

언제 끝난 범죄인지가 따로 다투어집니다

무허가 전용은 공소시효와 관련해 언제 범죄가 끝났는지가 문제 됩니다. 대법원은 전용의 모습을 둘로 나눕니다(대법원 2009. 4. 16. 선고 2007도6703 전원합의체 판결).

절토·성토·정지를 하거나 농지 사용에 장해가 되는 유형물을 설치하여 형질을 사실상 바꾸고 원상회복이 어려운 상태로 만든 경우에는, 그 행위가 끝나면서 범죄가 곧바로 완성됩니다. 반면 외형 변경이 없거나 있더라도 사회통념상 원상회복이 어려운 정도에 이르지 않은 상태에서 다른 목적으로 쓰는 경우에는, 그 토지를 다른 용도로 쓰는 동안 위법행위가 계속되는 것으로 봅니다.

그 사건에서는 다른 사람이 이미 잡석을 깔아 원상회복이 어려워진 땅에 피고인이 폐차할 자동차를 쌓아 두었습니다. 대법원은 앞사람의 전용이 끝난 시점을 피고인의 공소시효 기산점으로 삼아서는 안 되고, 피고인의 사용이 농지전용죄가 되는지와 된다면 공소시효가 언제부터 진행하는지를 따로 판단해야 한다며 원심을 파기했습니다. 구 농지법이 적용된 사건이고, 이 판결에는 별개의견이 있었습니다.

형사처벌과 별도로 원상회복명령도 받을 수 있습니다

제42조 제1항은 허가나 신고 없이 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 등에, 시장·군수·구청장 등이 그 행위를 한 사람이나 해당 농지의 소유자·점유자·관리자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다고 정합니다. 따르지 않으면 제2항에 따라 대집행으로 원상회복을 할 수 있습니다.

제63조 제1항은 원상회복명령을 받고도 이행하지 않아 다시 정한 상당한 기간까지도 회복하지 않은 사람에게, 감정가격과 개별공시지가 중 높은 가액의 100분의 25에 해당하는 이행강제금을 부과하도록 합니다. 제4항에 따라 명령이 이행될 때까지 매년 1회 부과할 수 있습니다. 직접 전용하지 않은 소유자에게도 원상회복명령이 나올 수 있다는 점을 알아 두셔야 합니다.

대구·경북에서 단속을 받으셨다면

첫째, 땅의 실제 모습을 기록해 두십시오. 지목보다 현상이 기준이므로 포장 여부, 시설물의 종류와 철거 가능성, 주변 토지 이용 상황을 사진과 자료로 남기는 것이 중요합니다.

둘째, 전용허가·전용신고·타용도 일시사용허가·타용도 일시사용신고 가운데 어느 절차 대상이었는지 확인하십시오. 도시지역이나 계획관리지역 안의 농지인지, 농업진흥지역 안인지에 따라 필요한 절차와 법정형이 달라집니다.

셋째, 언제 누가 형질을 바꾸었는지 정리하십시오. 이전 소유자나 임차인이 이미 바꾸어 놓은 땅인지는 범죄 성립과 공소시효 판단에 직결됩니다.

넷째, 원상회복명령의 기간을 놓치지 마십시오. 형사사건과 별도로 이행강제금이 매년 부과될 수 있습니다.

법무법인 더프라임은 이런 사건을 농지 해당 여부, 허가 대상 여부, 행위의 시점과 주체, 원상회복 가능성으로 나누어 검토합니다.